USA zaatakują bez mandatu ONZ?

Agnieszka Waś-Turecka, INTERIA.PL: Stany Zjednoczone najprawdopodobniej zdecydują się na interwencję zbrojną w Syrii bez mandatu ONZ. Sprzeciw w Radzie Bezpieczeństwa zgłaszają Rosja i Chiny. Na porozumienie nie ma szans. Czy będzie zatem tak, jak mówi Siergiej Ławrow, że interwencja będzie bezprawna?

Łukasz Kulesa: W prawie międzynarodowym istnieje kilka ogólnie przyjętych sytuacji, w których możliwe jest użycie siły - m.in. w ramach samoobrony oraz w przypadku operacji sankcjonowanych przez Radę Bezpieczeństwa ONZ. W przypadku Syrii możemy mieć natomiast do czynienia z uzasadnieniem, które wciąż jest kontrowersyjne i należy do szarego obszaru prawa międzynarodowego. Chodzi o zastosowanie siły w ramach tzw. interwencji humanitarnej lub tzw. odpowiedzialności za zapewnienie ochrony. Odpowiedzialność za ochronę to nawiązanie do stosunkowo starej koncepcji interwencji humanitarnej, która w ostatnich latach została odświeżona i uzyskała bardzo duże poparcie. Chodzi o sytuację, w której państwo nie wypełnia swojego podstawowego obowiązku, jakim jest dbanie o własnych obywateli, a wręcz przeciwnie - próbuje tych obywateli zabić lub w inny sposób na masową skalę skrzywdzić. Zgodnie z tą koncepcją, główna odpowiedzialność za przywrócenie pokoju wciąż spoczywa na Radzie Bezpieczeństwa ONZ. Ale jeżeli ona nie jest zdolna do podjęcia decyzji, wtedy sprawę mogą wziąć w swoje ręce zainteresowane państwa, takie, które chcą i mają możliwości interwencji.

Dlaczego ta zasada to wciąż szara strefa prawa międzynarodowego?

Kontrowersyjność polega na tym, że o ile wszyscy się zgadzają co do kwestii pierwszej, czyli że główna odpowiedzialność powinna spoczywać na Radzie Bezpieczeństwa, o tyle wątpliwości budzi określenie tego momentu, kiedy uznajemy, że Rada Bezpieczeństwa nie jest zdolna do działania. W jakich okolicznościach stwierdzimy, że państwo blokujące decyzję Rady działa z niskich pobudek, na przykład broni swojego sojusznika? Jeżeli dajemy sobie prawo określenia, że niektóre państwa stosują weto w złej wierze - czy w ten sposób nie sankcjonujemy tak naprawdę prawa do obejścia Rady Bezpieczeństwa?

Jeżeli do interwencji w Syrii dojdzie, to Stany Zjednoczone i ich sojusznicy będą najprawdopodobniej argumentować, że RB nie jest zdolna do działania, a sytuacja wymaga użycia siły. Będą dowodzić, że w związku z tym ich działanie w ramach zasady odpowiedzialności za ochronę może być uznane za legalne.

Wciąż będzie to jednak sprawa kontrowersyjna.

Dokładnie. Mieliśmy już dyskusję na ten temat przy okazji interwencji sił NATO w Kosowie, a także operacji w Libii. W tym drugim przypadku była wprawdzie rezolucja RB ONZ, ale została ona w bardzo rozszerzający sposób zinterpretowana przez państwa, które tę operację przeprowadziły.

Cała ta sprawa obrazuje tak naprawdę różnicę w dwóch podejściach do stosunków międzynarodowych - między tymi, którzy bronią tradycyjnej koncepcji suwerenności państwa, zgodnie z którą ma ono dużą swobodę w działaniach wobec swoich obywateli, a tymi, którzy uważają, że we współczesnych warunkach, gdy tak wielką wagę przykłada się do praw człowieka, nie można przymykać oka, gdy te prawa są naruszane na szeroką skalę.

Zasada odpowiedzialności za ochronę może zostać użyta, gdy RB nie jest zdolna do działania. Czy sytuacja wokół Syrii, gdzie wydaje się, że decyzja o interwencji została podjęta bez konsultacji z ONZ - jesteśmy bombardowani informacjami, że do akcji dojdzie, choć inspektorzy organizacji nie skończyli jeszcze pracy na miejscu domniemanego ataku chemicznego - to nie dowód słabości RB ONZ?

To jest na pewno oznaka kryzysu w relacjach między członkami stałymi RB. Z jednej strony niemal zawsze są USA, Wielka Brytania i Francja, a z drugiej Rosja i Chiny. Akurat w przypadku syryjskim obserwowaliśmy fiasko wszelkich prób uzgodnienia wspólnego stanowiska, przy generalnym braku dobrych relacji między Stanami Zjednoczonymi i Rosją.

Kreml jest przekonany, że jednostronnie zmieniane są reguły, według których działa społeczność międzynarodowa. Ta zmiana jest dla Rosji bardzo niekorzystna, ponieważ potencjalnie pozwalałaby mieszać się w wewnętrzne sprawy Rosji i jej sojuszników. W pewnym sensie Syria to tylko jeden z wielu przykładów, że USA i Rosja nie dogadują się co do tego, jak miałby w przyszłości wyglądać świat.   

Po co zatem Rada Bezpieczeństwa, skoro okazuje się, że państwa i tak mogą jednostronnie decydować o użyciu siły?

Koncepcja działania Rady Bezpieczeństwa wywodzi się bezpośrednio ze złych doświadczeń Ligi Narodów, która nie zdołała powstrzymać wybuchu II wojny światowej. Projektując nową organizację międzynarodową stwierdzono, że potrzebne jest coś w rodzaju zarządu skupiającego największe mocarstwa, które będą miały specjalne prawa, w tym prawo weta w Radzie Bezpieczeństwa, ale też i obowiązki. Uważano, że jeśli powstanie forum, na którym najsilniejsi będą mieli wyjątkową pozycję, stworzone zostaną dogodne warunki do współpracy między nimi.

Przypadek Syrii dowodzi, że to założenie się nie sprawdza. Konflikt istnieje.       

Tak. Okazuje się, że jest on zbyt fundamentalny i ideologiczny, by mogła mu zaradzić dyplomacja. To właśnie z tego powodu - coraz częstszych przejawów głębokich podziałów między stałymi członkami Rady przy okazji kolejnych kryzysów - atrakcyjności nabrała zasada odpowiedzialności za ochronę.

Ciekawa sprawa, że współpraca między mocarstwami wyglądała znacznie lepiej w trakcie zimnej wojny, gdy wizja wojny nuklearnej skłaniała do częstszych kompromisów. Dziś nie towarzyszy nam widmo atomowej zagłady, dlatego obserwujemy usztywnienie stanowisk obydwu stron.

Na ile obecnie rządy na Kremlu i w Waszyngtonie liczą się ze stanowiskiem RB ONZ?

Dla USA wsparcie ze strony społeczności międzynarodowej to wciąż dobry argument, by działać w jakimś rejonie świata, dbała o to także administracja Baracka Obamy. Na pewno w ten sposób USA zwiększają legitymizację swoich działań. Jednak Amerykanie już kilkakrotnie pokazali, że wsparcie ze strony RB nie jest dla nich warunkiem koniecznym. Widzieliśmy to m.in. w Kosowie i w Iraku.

Rosja natomiast broni swojego stanu posiadania i tradycyjnej wizji stosunków międzynarodowych, w ramach której znaczenie Kremla jest duże. W związku z tym używa RB ONZ jako narzędzia do obrony swojej pozycji. Ale - jak wykazała wojna w Gruzji - rosyjska interpretacja prawa międzynarodowego też czasami bywa bardzo twórcza.  

Czy nie jest tak, że ONZ dobrze sprawdza się w misjach pokojowych, akcjach pomocowych, alarmowaniu o przypadkach łamania praw człowieka, ale z podejmowaniem interwencji zbrojnych sobie nie radzi?

Rzeczywiście ONZ i RB działają najlepiej w sytuacjach, gdy można działać w sposób całościowy, tzn. potrzebna jest odpowiedź nie tylko militarna, ale także polityczna, humanitarna. Tutaj cały system wyspecjalizowanych organów ONZ sprawdza się bardzo dobrze. Natomiast w sytuacjach, gdy kolidują ze sobą bezpośrednio interesy wielkich mocarstw, to decyzji nie podejmuje się w siedzibie ONZ w Nowym Jorku, ale w bezpośrednich rozmowach między przywódcami mocarstw.

Podczas kryzysu w Syrii widzimy, że pytanie, czy jakieś działanie jest legalne z punktu widzenia prawa międzynarodowego, czy ma mandat RB, ma dla wielu państw znaczenie. Jednak, patrząc realistycznie, widzimy, że jeśli któreś z mocarstw uważa, że w ich interesie leży działanie poza RB, to brak decyzji Rady nie jest dla niego przeszkodą.

Może zatem RB i ogólnie ONZ nie są potrzebne? Co by było, gdyby nie było ONZ?

W pewnym sensie wrócilibyśmy do sytuacji dużo większej anarchii w stosunkach międzynarodowych - a słabsi mieliby o wiele mniejsze szanse w razie konfliktu z silniejszymi.